La primaute du droit, l'egalite devant la loi et autres "principes non ecrits de notre constitution".

• Author: Lussier, Sylvain
• Position: McGill Law Journal Annual Lecture Series/Conference annuelle de la revue de droit de McGill

The Canadian legal system is based on the fundamental principle of the rule of law. The concept of the rule of law is conceived as a constitutional principle exerting an effective constraint on government action regardless of the existence of a formal constitutional or enabling statutory provision. Its importance is at the forefront of a number of Canadian decisions, including the famous Roncarelli v. Duplessis, where the Supreme Court of Canada recognized that a member of the government could be held personally liable for certain acts performed in the exercise of his or her functions. It is in this context that the theme of "Equality of all under the law" is deemed to be so important. It entails that any political community adhering to the ideal of a state of law question and examines the respective roles of the legislator, the executive and the courts.

Le systeme juridique canadien repose sur le principe fondamental de la primaute du droit. La notion de primaute du droit est concue comme un principe constitutionnel exercant une contrainte effective sur l'action gouvernementale independamment de l'existence d'une disposition legislative ou constitutionnelle formelle explicite. Son importance figure au premier plan de plusieurs decisions canadiennes, dont le celebre arret Roncarelli c Duplessis, ou la Cour supreme du Canada a reconnu qu'un membre du gouvernement pouvait etre tenu personnellement responsable de certains actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions. C'est donc dans ce contexte que la thematique > trouve toute son importance. Elle exige que toute communaute politique adherant a l'ideal d'un etat de droit s'interroge sur les roles legitimes respectifs du legislateur, du pouvoir executif et des instances judiciaires.

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L'actualite nous interpelle et nous rappelle que les vieux principes juridiques fondamentaux font toujours la une.

L'ancienne lieutenante-gouverneure du Quebec, accusee de fraude, plaide que > (1) et demande son acquittement. Un juge a la retraite est trouve coupable de meurtre. En meme temps, un abattoir sur la reserve de Kahnawake opere sans permis federal ou provincial depuis plus de 6 ans (2), sans etre inquiete par les autorites.

Ces faits divers nous amenent a reflechir sur cette notion souvent affirmee et repetee, celle de > qui inclut le principe de l'egalite devant la loi. N'est-elle qu'un vieil enonce de principe ou a-t-elle des applications pratiques?

L'actualite etrangere suscite aussi des questions interessantes sur l'egalite devant la loi. Les demeles devant la justice de Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy, Silvio Berlusconi et Iulia Timochenko illustrent de facons differentes le traitement des dirigeants par la justice de leur pays.

En 2013, ou en sont la > et 1'>? Precisons que la notion d'egalite devant la loi dont il est ici question est celle qui est comprise dans le concept de primaute du droit plutot que celle qui protege les individus contre certaines formes de discrimination prohibees notamment par la Charte canadienne des droits et libertes (3), la Declaration canadienne des droits et libertes (4) et la Charte des droits et libertes de la personne (5). La notion refere a un traitement egal de tous devant la justice.

Dans le cas de Lise Thibault, la Cour d'appel du Quebec a tranche : le souverain et ses representants doivent agir conformement aux avis de leurs ministres. Les lieutenant-gouverneurs ne jouissent pas des memes immunites que la reine. Ils repondent de leurs delits civils et criminels, mais pas pour les actes poses dans l'execution de leurs fonctions. (6)

Il peut sembler etonnant que l'on remette en question le principe de l'egalite de tous devant la loi pourtant fermement etabli depuis que la Cour supreme du Canada, dans la celebre affaire Roncarelli c. Duplessis (7), a condamne le premier ministre du Quebec a rembourser un restaurateur prive de son permis d'alcool suite a son intervention injustifiee aupres de la >.

Cette decision est generalement utilisee pour illustrer le concept d'egalite devant la loi. Un premier ministre en fonction est justiciable au meme titre que n'importe quel citoyen. Pourtant, bien que les jugements des differentes cours (8) aient donne lieu a des motifs tres differents, on oublie qu'aucun des quinze juges saisis de cette affaire n'a accepte l'argument de Duplessis voulant qu'en tant qu'agent de la Couronne, il etait a l'abri de toute poursuite civile (9).

Le juge Abbott resumait ainsi le principe :

The proposition that in Canada a member of the executive branch of government does not make the law but merely carries it out or administers it requires no citation of authority to support it. Similarly, I do not find it necessary to cite from the wealth of authority supporting the principle that a public officer is responsible for acts done by him without legal justification. (10) Bien que cite egalement comme etablissant le regne de la primaute du droit (>), ce concept n'apparait que brievement dans les motifs du juge Rand. Il ecrit :

[T]hat an administration according to law is to be superseded by action dictated by and according to the arbitrary likes, dislikes and irrelevant purposes of public officers acting beyond their duty, would signalize the beginning of disintegration of the rule of law as a fundamental postulate of our constitutional structure. (11) La rule of law, concept que l'on attribue a l'auteur Dicey (12) est un concept fondamental, mais evolutif, qui n'etait plus le meme en 1959 qu'au moment de sa formulation initiale, a la fin du 19e siecle (13).

Deux de ses composantes ont cependant subi l'epreuve du temps :

1) the supremacy of regular law as opposed to the influence of arbitrary power, excluding the existence of arbitrariness, prerogative, or even of wide discretionary authority on the part of the government; 2) equality before the law, excluding the idea of any exemption of officiais or others from the duty of obedience to the law which governs other citizens. (14)

C'est le jugement du juge Rand qui subira lui aussi l'epreuve du temps et qui marquera le droit constitutionnel (15). On retiendra notamment les passages suivants :

In public regulation of this sort there is no such thing as absolute and untrammelled "discretion", that is that action can be taken on any ground or for any reason that can be suggested to the mind of the administrator; no legislative Act can, without express language, be taken to contemplate an unlimited arbitrary power exercisable for any purpose, however capricious or irrelevant, regardless of the nature or purpose of the statute. [...] [I]t was a gross abuse of legal power expressly intended to punish him for an act wholly irrelevant to the stature, a punishment which inflicted on him, as it was intended to do, the destruction of his economic life as a restaurant keeper within the province. Whatever may be the immunity of the Commission or its member from an action for damages, there is none in the respondent. (16) Cet arret couronnait une decennie de jugements favorables aux libertes civiles (17), rendus en l'absence de toute charte des droits et se fondant plutot sur les principes fondamentaux de notre constitution, telle la primaute du droit (18). La Loi constitutionnelle de 186719 enonce en effet dans son preambule que notre Constitution repose sur les memes principes que celle du Royaume-Uni. Selon la Cour supreme, ceci comprenait la primaute du droit.

La Cour supreme mettra cependant dix ans avant de citer son propre arret (20), se revelant beaucoup plus timoree dans son interpretation de la Declaration canadienne des droits, adoptee en 1960, qui etablissait pourtant le principe de l'egalite devant la loi, sans discrimination.

On a ainsi pu decider qu'en autant que toutes les Indiennes privees de leur statut d'Indienne en raison de leur mariage avec un non autochtone etaient maltraitees egalement, l'egalite devant la loi etait respectee21! Un traitement inegal par la Loi sur l'assurance-chomage (22) des femmes ayant accouche ne constituait pas non plus de la discrimination puisque toutes les femmes dans cette situation etaient traitees egalement (23).

Avant l'entree en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982, et de la Charte canadienne des droits et libertes, l'egalite devant la loi sera malmenee de la sorte pendant une vingtaine d'annees.

La Charte canadienne des droits et libertes enonce maintenant de maniere explicite, dans son preambule, que le Canada est fonde sur des principes qui reconnaissent la suprematie de Dieu et la primaute du droit. Dans les annees 1980-1990, le plus haut tribunal du Canada a de nouveau reconnu et reaffirme le principe de la rule of law comme l'un des piliers fondamentaux de notre structure constitutionnelle. Ce principe constitutionnel exige que toute communaute politique adherant a l'ideal d'un Etat de droit s'interroge sur les roles legitimes respectifs du legislateur, du pouvoir executif et des instances judiciaires.

Ainsi, le fondement de l'egalite devant la loi figure parmi les principes non-ecrits, lesquels ont fait l'objet de quelques decisions recentes rendues par la Cour supreme du Canada et suivies par les cours des provinces. Ces principes non-ecrits sont notamment le federalisme, la democratie, le constitutionnalisme et la primaute du droit, et le respect des minorites24.

Un survol jurisprudentiel nous permettra de constater que le principe de la primaute du droit, bien qu'abstrait, a ete a quelques occasions l'objet de decisions judiciaires. S'agit-il toujours d'un but ideal a atteindre ou bien est-ce un principe susceptible d'application concrete? Il demeure assez ardu de determiner de facon non equivoque les circonstances ou ce principe permettra aux tribunaux de corriger une situation qu'ils jugeront inacceptable.

Il est interessant de comparer le traitement que recoit cette notion dans d'autres democraties occidentales. On peut meme se questionner sur le caractere universel de ce concept...