Le financement des hauts fonctionnaires du Parlement: l'experience canadienne.

• Author: Stilborn, Jack

Le Groupe consultatif de la Chambre des communes sur le financement et la surveillance des hauts fonctionnaires du Parlement a vu le jour à l'automne 2005, sous la forme d'un projet pilote de deux ans. Plus récemment, il a poursuivi ses travaux de façon ponctuelle. En gros, il présente au Conseil du Trésor les recommandations du Parlement concernant les demandes budgétaires de ses hauts fonctionnaires. On souhaitait que le Parlement devienne ainsi le décideur de facto pour les questions touchant les budgets de ses hauts fonctionnaires, et que ces derniers n'aient pas à craindre de représailles budgétaires s'ils venaient à contrarier un gouvernement. Le présent article décrit les circonstances ayant mené à la création du Groupe consultatif donne un aperçu de son fonctionnement et passe en revue quelques développements dignes de mention. Il se termine par un examen des problèmes qui risquent de se poser et de quelques pistes de solution.

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La recommandation de dépenses au Parlement est la prérogative exclusive de la Couronne. Le respect scrupuleux de ce principe explique ce qui demeure la principale limite officielle à l'indépendance des hauts fonctionnaires du Parlement au niveau fédéral. À l'exception de celui du commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique, les budgets des hauts fonctionnaires du Parlement sont préparés de la même façon que ceux des ministères (1). Les augmentations du pouvoir de dépenser (c'est-à-dire des budgets organisationnels) doivent faire l'objet de présentations au Conseil du Trésor, qui sont élaborées durant un processus prévoyant un examen minutieux par les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et des discussions entre ces derniers et le personnel du haut fonctionnaire concerné. Au bout du compte, les présentations budgétaires sont examinées par le Conseil du Trésor, de concert avec les recommandations du SCT. Les décisions du Conseil du Trésor établissent les budgets des dépenses qui seront par la suite déposés au Parlement par le président du Conseil du Trésor pour approbation.

Bien qu'aucun haut fonctionnaire du Parlement n'ait ouvertement accusé les gouvernements d'user de leur pouvoir budgétaire pour compromettre leur indépendance, dès la fin des années 1990, plusieurs s'inquiétaient du risque d'ingérence. Et ces inquiétudes ont sans doute été exacerbées par les remises en question de leur efficacité formulées durant la période de resserrement budgétaire du milieu des années 1990. Parmi les diverses réformes proposées, il y en avait une de l'ex-vérificateur général Denis Desautels, qui qualifiait le processus d'établissement des budgets de >. Il recommandait le modèle de financement du Royaume-Uni, oø un comité rassemblant des députés de tous les partis établit le budget du National Audit Office (bureau national de vérification) (2).

Les inquiétudes des hauts fonctionnaires du Parlement ont, par la suite, été reprises par deux comités permanents de la Chambre des communes (celui de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique, et celui des comptes publics), de même que par le Comité sénatorial permanent des finances nationales, dans des rapports qui recommandaient des variantes du modèle du Royaume-Uni (3). Les recommandations relativement détaillées qu'a formulées le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre sont, en grande partie, responsables du Groupe consultatif créé ultérieurement (4).

Le Groupe consultatif sur le financement et la surveillance des hauts fonctionnaires du Parlement de la Chambre des communes a tenu sa première réunion le 3 novembre 2005. Conformément aux recommandations des comités permanents et au modèle britannique, il constitue un mécanisme informel (c'est-à-dire qu'il n'est pas prévu par le Règlement de la Chambre des communes et qu'il n'a donc aucun pouvoir officiel). Il permet aux parlementaires de formuler des recommandations au Conseil du Trésor sur les demandes d'augmentation de budget présentées par des hauts fonctionnaires du Parlement, ou encore sur les politiques et directives du Conseil du Trésor (5). Le Groupe consultatif donne ainsi au Parlement la chance d'influer sur les décisions du Conseil du Trésor sans aller à l'encontre du principe de la recommandation royale, puisque les décisions finales relatives aux budgets ainsi que leur proposition au Parlement demeurent officiellement la responsabilité du Conseil du Trésor (6). Toutefois, bien que celui-ci demeure l'autorité officielle en la matière, on s'attendait à ce qu'il devienne normal, sinon obligatoire, que les recommandations du Groupe consultatif soient adoptées par le Conseil du Trésor, comme c'est le cas au Royaume-Uni. En effet, si le gouvernement était en mesure d'adopter ou de rejeter les recommandations du Groupe consultatif comme bon lui semble, on pourrait pratiquement oublier la protection de l'indépendance des hauts fonctionnaires du Parlement que ce groupe devait justement garantir.

En plus de participer à l'établissement des budgets, le Groupe consultatif doit aussi, comme l'indique son nom, exercer une certaine >. Il peut ainsi examiner les préoccupations des hauts fonctionnaires du Parlement sur des directives administratives ou toute autre forme de contrôle de la part d'un organisme central, et présenter des recommandations au Conseil du Trésor. Cette responsabilité vise à tenir compte du fait que les hauts fonctionnaires du Parlement sont, en général, assujettis aux directives et aux politiques administratives et de gestion...