La reforme du Senat au Canada.

• Author: Roussy, Alain

In November 2013, the Supreme Court of Canada will finally have the opportunity to rule on the issue of Senate reform in Canada. More than thirty years have passed since the last such opportunity. Yet, the last thirty years--as the previous decades, for that matter--have seen a range of ideas discussed by various political actors and have also seen some attempts at constitutional reform. However, these ideas and attempts have not produced any concrete results in term of reform and modernisation of the Senate. For several years now, the Harper government has been proposing to reform the Senate with a simple bill; that is to say, without constitutional amendment. It is the fundamental elements of this bill, as well as some additional issues, that will be debated before the Supreme Court. In this article, the author reviews the history of the Senate, the fundamental principles at the heart of the Canadian system of government (federalism, bicameralism and responsible government), as well as the strengths and weaknesses of the Senate in its current form. He concludes that the Senate, though its members are appointed, has an important role to play in the Canadian government model, but that this Senate is also in great need of renewal. The main problems being the lack of legitimacy and the quest ion of the distribution of seats must be resolved. As for the Harper government's bill, the author is of the view that it is poorly designed and will be declared unconstitutional by the Supreme Court of Canada.

En novembre 2013, la Cour supreme du Canada aura finalement l'occasion de se prononcer directement sur la question de la reforme du Senat au Canada. Plus de trente ans se sont ecoules depuis la derniere occasion. Pourtant, les trente dernieres annees--comme les decennies precedentes, d'ailleurs--ont vu debattre une panoplie d'idces par divers acteurs politiques et ont meme vu certaines tentatives de reformes constitutionnelles. Ces idees et tentatives n'ont cependant mene a aucun resultat concret pour reformer et moderniser le Senat. Depuis quelques annees deja, le gouvernement Harper propose une reforme du Senat par voie d'un simple projet de loi, c'est-a-dire sans modification constitutionnelle. Ce sont les elements fondamentaux de ce projet de loi, ainsi que quelques questions additionnelles, qui seront debattus sous peu devant la Cour supreme. Dans cet article, l'auteur passe en revue l'histoire du Senat, les principes fondamentaux au coeur du systeme de gouvernement canadien (le federalisme, le bicameralisme et le gouvernement responsable) ainsi que les forces et faiblesses du Senat dans sa forme actuelle. Il en conclut que le Senat, meme s'il est compose de membres nommes, a un role important a jouer dans le modele de gouvernement canadien, mais que ce Senat est en grand besoin d'un renouvellement. Les problemes principaux, soit le manque de legitimite et la question de la repartition des sieges, doivent etre resolus. Quant au projet de loi du gouvernement Harper, l'auteur est d'avis que ce projet de loi est mal concu et qu'il sera declare inconstitutionnel par la Cour supreme du Canada.

Table des Matieres I. INTRODUCTION II. UN PEU D'HISTOIRE III. LE FEDERALISME, LE BICAMERALISME ET LE GOUVERNEMENT RESPONSABLE IV. LES POINTS FORTS ET FAIBLES DU SENAT CANADIEN A. Les points forts du Senat canadien B. Les points faibles du Senat canadien V. LA REFORME DU SENAT A. Les questions de la legitimite du Senat et de la repartition des sieges B. Le projet de reforme du gouvernement Harper VI. CONCLUSION I. INTRODUCTION

Le 1er fevrier 2013, le gouvernement Harper annoncait qu'il demanderait, par renvoi, l'avis de la Cour supreme du Canada sur la question de la reforme du Senat (1). Plus de trente ans se sont ecoules depuis la derniere occasion (2) ou la Cour supreme a eu a se prononcer directement sur ce sujet si fondamental a notre systeme de gouvernement. La question de la reforme du Senat au Canada est presque aussi vieille que le Senat lui-meme. En effet, bien que la creation du Senat ait ete un aspect important, voire essentiel, ayant rendu possible la creation de la lederation canadienne en 1867, peu de temps s'est ecoule avant que le Senat ne devienne la cible de critiques importantes et de propositions de reforme. La participation imminente de la Cour supreme a ce long debat est donc attendue avec impatience.

Dans le present article, nous examinerons d'abord le cadre constitutionnel et theorique du Senat dans une perspective axee notamment sur l'historique de sa creation en 1867. Le Senat, comme d'autres institutions et mecanismes, a ete cree par le pacte politique a l'origine du pays et, bien que ce dernier doit pouvoir evoluer avec le temps afin de continuer a bien repondre aux aspirations de ses citoyens et citoyennes, il est tout de meme important de se rappeler les principes qui animaient les Peres de la Confederation (3). Plusieurs de ces principes, comme nous le verrons, continuent d'etre pertinents aujourd'hui et peuvent donc nous permettre d'analyser certaines propositions de reforme dans l'optique des intentions d'origine.

Ce regard retrospectil nous menera aussi a examiner les aspects plus theoriques du Senat et a discuter de sa creation dans un cadre constitutionnel plus general. Le Canada a ete parmi les premiers pays de l'ere moderne a se constituer en Etat federal avec deux chambres legislatives. Ce mariage du federalisme et du bicameralisme n'est pas le fruit du hasard ; il est ancre dans une approche voulant que l'Etat nouvellement cree soit a la fois a l'ecoute des unites constitutives ayant participe a sa creation et directement a l'ecoute des habitants et habitantes de l'Etat maintenant constitue en une seule entite. Bien que le Canada ne fut pas le premier Etat et certainement pas le dernier--a se constituer en federation bicamerale, il etait cependant le premier a le faire en adoptant aussi les principes d'un gouvernement parlementaire de Westminster, y compris le principe du gouvernement responsable. Ceci, comme nous le verrons, a ajoute une complexite theorique additionnelle au contexte canadien.

Nous reviendrons par la suite aux considerations plus pratiques, en tentant d'exposer les avantages du Senat dans sa forme actuelle. Du role de > enonce par Sir John A Macdonald (4) a une representation indirecte des provinces au sein du corps legislatif federal, il est clair que le Senat joue certains roles benefiques qu'il est important de souligner. Par exemple, bien qu'il ait souvent ete la cible de critiques aigues et qu'il continue de l'etre--il n'y a que les plus ardents abolitionnistes qui refusent de reconnaitre que le Senat, malgre ses defauts, continue de jouer un role non negligeable dans sa tache premiere, celle de reviser la legislation federale proposee.

Nous examinerons par la suite les lacunes du Senat actuel. Parmi ces lacunes, celle qui est peut-etre la plus souvent citee est le manque de legitimite du Senat qui vient particulierement du fait que les senateurs et les senatrices sont simplement nommes par le Premier ministre (5), et ce, jusqu'a l'age de 75 ans. Le Senat est ainsi vu par plusieurs comme servant de paturage dans lequel vont brouter les anciens acolytes politiques des premiers ministres en vue d'une douce retraite. La question de la repartition des sieges parmi les diverses provinces en est egalement une qui continue de susciter un debat.

Ces lacunes associees au Senat actuel--et d'autres encore--ont fait en sorte que bon nombre de propositions de reforme ont ete presentees au fil des ans. Dans le present article, nous ferons un survol de ces diverses propositions en nous attardant plus particulierement aux questions de base dont doit traiter toute proposition de reforme : la composition du Senat, la representation des provinces et les pouvoirs de cette chambre. Nous exposerons notre opinion sur ces questions a la lumiere de l'analyse que nous aurons presentee. Cette discussion nous menera a revoir les developpements les plus recents ayant trait a la reforme du Senat, dont le projet de loi actuel du gouvernement Harper. Ce projet de loi fait suite a plusieurs autres, morts au feuilleton, qui tentaient un renouveau plus modeste du Senat et s'eloignaient des projets constitutionnels plus grandioses (6). Bien que ces efforts recents n'aient attire qu'une modeste attention mediatique, il est bien possible, maintenant que le gouvernement se trouve dans une position majoritaire, qu'un projet de loi visant une certaine reforme du Senat soit enfin adopte--le tout dependant de la decision de la Cour supreme du Canada dans le renvoi sur la question.

Dans le present article, nous conclurons, a la lumiere de l'histoire du Senat et des principes animant le federalisme, le bicameralisme et le gouvernement responsable, que le Senat canadien est en grand besoin de renouveau, mais qu'il ne faut pas >. En fait, nous conclurons que l'existence du Senat et meme sa caracteristique la plus controversee--que les senateurs et les senatrices soient nommes et non elus jouent un role benefique dans le systeme legislatil federal. C'est ainsi que nous presenterons la position voulant que le projet de loi du gouvernement Harper soit non seulement en partie inconstitutionnel, mais aussi fondamentalement mal concu.

2. UN PEU D'HISTOIRE

   La question du Senat est celle qui a ete la plus longuement discutee lors de la redaction des resolutions constitutionnelles a la Conference de Quebec de 18647. Les Peres de la Confederation etaient deja bien chevronnes en ce qui a trait aux systemes gouvernementaux bicameraux. En effet, le bicameralisme avait ete importe de la GrandeBretagne bien avant la creation de la federation canadienne en 1867. Par exemple, la >, reunissant les colonies du Haut-Canada et du Bas-Canada, etait gouvernee par une assemblee legislative (Chambre basse) ainsi qu'un conseil legislatif (Chambre haute) (8). C'est ainsi que les Peres de la Confederation ont continue dans...