Le role de la defiance constructive au Canada : experiences de six pays europeens.

Auteur:Piersig, Eisa
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La recente succession de gouvernements minoritaires au Canada (de 2004 a 2011) a donne lieu a un certain nombre de propositions visant a stabiliser les gouvernements minoritaires. Il a notamment ete propose de renforcer la convention sur la confiance en permettant la tenue d'un vote de defiance au terme duquel serait egalement elu un nouveau chef de gouvernement. Selon Aucoin, Jarvis et Turnbull, l'adoption de la defiance constructive serait dans l'interet de la stabilite parlementaire, contribuerait a la legitimite des transitions a la mi-mandat et limiterait le pouvoir de l'executif. Et pourtant, il suffit de jeter un coup d'Lil a la recherche sur les votes de defiance constructive pour constater la penurie criante d'information sur l'impact de la regle. Le present article comble cette lacune en examinant l'effet de la defiance constructive ailleurs dans le monde et en determinant si les constatations de cette analyse comparative sont d'un eventuel interet dans le contexte canadien. L'experience nous apprend que si la defiance constructive contribue a la stabilite parlementaire, elle mine la legitimite des transitions a mi-mandat et contribue a la dominance de l'executif sur le Parlement.

Convaincus qu'il aurait l'effet souhaitable de restreindre le pouvoir de l'executif et du premier ministre, les commentateurs de l'ensemble du pays accueillirent favorablement l'election d'un gouvernement minoritaire en 2004. Mais a mesure que se succederent les gouvernements minoritaires de 2004 a 2011, plusieurs recours plutot controverses a la convention sur la confiance motiverent la presentation de projets de reformes, dont celui voulant remplacer le vote traditionnel de defiance negative par un vote plus constructif. Contrairement a un vote negatif, qui vise a retirer la confiance au gouvernement et qui a normalement pour effet de declencher des elections, un vote de defiance constructive a pour effet non seulement de demanteler le gouvernement au pouvoir, mais aussi de designer un parlementaire a la tete du nouveau gouvernement jusqu'a ce que des elections soient lancees.

Le concept existe deja dans bon nombre de pays, dont l'Allemagne, l'Espagne, la Belgique, la Pologne, la Slovenie et la Hongrie. Peter Russell pense que le Canada pourrait adopter la convention, qui fait d'ailleurs partie des propositions de reforme constitutionnelle avancees par Peter Aucoin, Mark Jarvis et Lori Turnbull, qui preconisent egalement les elections a date fixe et le transfert de la prerogative en matiere de dissolution du gouverneur general au Parlement'. Ces commentateurs estiment que l'adoption de la convention sur la defiance constructive accroitra la stabilite parlementaire en limitant le recours a la politique de la corde raide, en remettant le sort du gouvernement dans les mains du Parlement et en reduisant le pouvoir de l'executif (2).

Mais un train de reformes sur la defiance constructive produirait-il reellement les resultats escomptes? Accroitrait-il reellement la stabilite parlementaire et l'importance du Parlement et, si oui, a quel prix? Le present ouvrage cherche a elucider ces questions en examinant l'histoire de la convention sur la defiance constructive et son application dans six pays europeens. Malgre l'information que Ton pourrait en tirer afin de mieux comprendre l'impact de telles reformes ici au Canada, l'experience de ces pays avec la defiance constructive est passee inapercue des intellectuels canadiens. Les constatations du present examen comparatif serviront a determiner si la defiance constructive est susceptible de s'averer a la hauteur des attentes qu'auraient d'elle ses partisans au Canada. M'inspirant principalement de l'experience de l'Espagne et de l'Allemagne, j'en viens a la conclusion que l'adoption de la convention sur la defiance constructive au Canada accroitrait la stabilite parlementaire aux depens de l'equilibre des pouvoirs et de la legitimite des transitions de pouvoir a la mimandat.

Renforcer la confiance un pays a la fois : experiences de six pays

Le vote de defiance constructive figure tres peu dans la recherche canadienne ou comparative. Il est a peine mentionne dans les ouvrages sur la formation et la demission de gouvernements (3). Il y a une exception : l'etude de Diermeier, Eraslan et Merlo, qui consacre une grande attention a la defiance constructive. En outre, la defiance constructive est examinee en detail dans les ouvrages sur la mise au point de la Loi fondamentale de la Republique federale d'Allemagne (4) et sur la democratie du chancelier, ou encore la dominance de l'executif en Allemagne (5).

L'Allemagne a adopte la defiance constructive en reponse a l'instabilite parlementaire extreme qui avait mine la Republique de Weimar. La constitution de Weimar prevoyait un systeme de representation proportionnelle qui donna lieu a des parlements tres fragmentes. Des partis extremistes tiraient profit de cette fragmentation en creant des majorites negatives au sein du systeme, meme s'ils ne partageaient aucun ideal, dans le seul but d'affaiblir le chancelier, son cabinet, et ainsi le regime. Il en ressortit une succession de votes de defiance negatifs et de dissolutions, situation que le president de la Republique tenta de maitriser en circonvenant le Parlement et en nommant des chanceliers interimaires. Comme ils n'avaient generalement pas l'appui du Parlement, ces chanceliers s'averaient peu efficaces.

En reponse a ces problemes, le Conseil parlementaire allemand charge de rediger une nouvelle constitution a la fin des annees 1940 a voulu etablir des regles qui mettraient le regime democratique a l'abri des elements radicaux, des idees antidemocratiques et des autres regimes politiques (6). Les redacteurs souhaitaient s'inspirer du principe dit de la democratie militaire afin de dresser une nouvelle constitution qui protegerait l'executif contre les comportements parlementaires > et l'ingerence presidentielle et qui limiterait le nombre de dissolutions destabilisantes (7). Le Conseil parlementaire trouva sa solution a BadeWurtemberg, dont les politiciens avaient concu, en collaboration avec leurs conseillers militaires americains, un vote de defiance constructive pour consolider l'executif (8). La defiance constructive etait consideree comme une solution prometteuse parce qu'elle empeche les partis incapables de s'entendre sur la creation d'un nouveau gouvernement de declencher des elections en retirant la confiance dont beneficiait jusqu'alors le gouvernement au pouvoir. Le Conseil parlementaire a assorti le vote de defiance constructive d'un mandat parlementaire fixe de quatre ans et d'une mesure dite soupape de securite permettant de declencher des elections precoces lorsqu'aucun gouvernement possible ne beneficie de la confiance du Parlement.

J'ai fait remarquer plus haut qu'Aucoin, Jarvis et Turnbull prevoient une > en cas d'impasse parlementaire. En effet, tous les regimes de defiance constructive sont assortis d'une telle mesure de protection, comme l'etait bien evidemment le regime allemand novateur. La soupape de securite allemande est prevue aux termes de l'article 68 de la Loi fondamentale; elle permet au chancelier de declencher un vote de confiance. Contrairement a un vote de defiance lance par l'opposition, le vote de confiance lance par le chancelier n'est pas considere constructif aux termes de l'article 68. Si le gouvernement du chancelier perd le vote, il peut demander que de nouvelles elections soient tenues avant la date prevue des elections suivantes; c'est justement ce qui s'est passe en 1972, en 1982 et en 2005.

Depuis que les Allemands ont introduit la notion de defiance constructive en 1949, celle-ci a ete retenue par cinq autres pays d'Europe. L'Espagne Ta incorporee a la constitution qu'elle a dressee en 1978 apres la chute de Franco pour des raisons semblables a celles de l'Allemagne. En effet, sa stabilite parlementaire et executive compromise par des mouvements extremistes (la duree des cabinets durant la deuxieme Republique espagnole etait inferieure meme a celle des cabinets de la Republique de Weimar) l'Espagne a voulu adopter une constitution favorable a la stabilite et a la force du regime democratique. Dans la foulee de la chute du communisme, la Hongrie, la Slovenie et la Pologne lui emboiterent ensuite le pas, en 1989, 1991 et 1992 respectivement, toujours dans le but de proteger leur democratie emergente. Enfin, la Belgique a adopte la reforme en 1995 dans l'optique de faire en sorte qu'un gouvernement nouvellement forme puisse rester au pouvoir, conferant un degre de stabilite a un parlement hautement fragmente.

A l'instar du regime allemand, ceux adoptes par ces pays sont eux aussi assortis d'une disposition de securite semblable a celle de l'article 68 afin de pouvoir denouer d'eventuelles impasses parlementaires. Celle adoptee par la Slovenie encourage meme plus explicitement la creation d'un nouveau gouvernement plutot que la simple dissolution : si le president du gouvernement (le premier ministre) declenche un vote de confiance, l'Assemblee nationale doit tenter de presenter une reponse dans les 30 jours suivants soit en elisant un nouveau gouvernement, soit en confirmant la confiance a l'egard de l'administration. Seulement en l'absence de reponse de la part de l'Assemblee nationale une dissolution precoce est-elle possible? Malgre ce sursis, la soupape de securite Slovene permet neanmoins au gouvernement d'orchestrer sa propre defaite afin de declencher de nouvelles elections.

Le Tableau 1 ci-dessous resume les votes de defiance constructive tenus jusqu'a present. Ils sont peu frequents dans cinq des six democraties a l'etude, et il n'y en a pas encore eu en Belgique. Lorsque la regle est invoquee (a 12 occasions au total), c'est a une de deux fins distinctes : la premiere, pour declencher une transition a la mimandat qui entend un changement dans la composition des partis au pouvoir; et la deuxieme, pour remplacer le...

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