La symbiose de la planification et de la gouvernance territoriales: Le cas du Grand Montreal.

Author:Roy-Baillargeon, Olivier
Position:Report
 
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Resume

Cet article postule, vu la transition simultanee de la planification et de la gouvernance territoriales de la verticalite a l'horizontalite et leur association toujours plus etroite au sein de la fabrique politique urbaine, quelles evoluent dans une relation symbiotique en cours de renforcement et que chacune constitue desormais un instrument de l'autre. Il montre qu'un recent exercice de debat public sur l'amenagement du Grand Montreal a ete eclipse par un marchandage politique et une instrumentalisation de la planification territoriale visant a construire une capacite de gouvernance territoriale. Il revele qu'en reciproque, l'inscription de cet episode dans une optique de gouvernance territoriale par la concertation des parties prenantes mobilisees a aide a construire une capacite de planification territoriale longuement attendue pour le Grand Montreal. Il invite en conclusion a approfondir la recherche urbaine sur ces instruments, leur relation et leurs effets sur les dynamiques politiques et sociales des regions metropolitaines contemporaines.

Mots cles: gouvernance territoriale; planification territoriale; symbiose; Grand Montreal

Abstract

This article postulates, given the simultaneous transition of territorial planning and governance from verticality to horizontality and their ever closer association in urban policymaking, that they evolve in a strengthening symbiotic relationship and that each is now an instrument of the other. It shows that a recent public debate exercise on the development of the Greater Montreal Area has been eclipsed by a political bargaining and a manipulation of territorial planning to develop a territorial governance capacity. It reveals that reciprocally, the embedding of this episode in a territorial governance perspective by the consensus built among mobilised stakeholders has helped establish a long-awaited territorial planning capacity for the Greater Montreal Area. It invites in conclusion to deepen urban research on these instruments, their relationship and their effects on the political and social dynamics of contemporary metropolitan areas.

Keywords: territorial governance; territorial planning; symbiosis; Greater Montreal Area

Introduction

Jadis gouvernees de maniere directive et descendante par des pouvoirs etatiques centralises et planifiees par une classe de technocrates experts au nom de principes de rationalite et d'exhaustivite, les regions metropolitaines sont depuis quelques decennies le terrain d'une planification et d'une gouvernance territoriales qui tirent leur substance de procedures et de dynamiques de decentralisation, de concertation, de collaboration, de cooperation et de coordination. A cette enseigne, la planification territoriale constitue desormais un instrument de gouvernance territoriale, et reciproquement. Comment l'intensification des dynamiques de gouvernance territoriale affecte-t-elle les pratiques de planification territoriale des regions metropolitaines contemporaines? Reciproquement, comment la transformation recente des modalites de planification territoriale en faveur d'une plus grande participation de ses parties prenantes affecte-t-elle la nature des interactions politiques entourant l'administration de ces agglomerations?

Cet article postule que la planification et la gouvernance territoriales sont desormais liees par une relation symbiotique renforcee par la conduite de chaque nouvel exercice de reflexion et de debat a grande echelle sur l'amenagement et le developpement des regions metropolitaines. Il illustre cette dynamique en mettant en lumiere l'intense marchandage politique qui s'est deroule en marge d'un exercice de planification territoriale conduit a des fins de construction d'une capacite de gouvernance territoriale pour une region metropolitaine qui peinait a s'affranchir de son histoire tumultueuse marquee par les conflits et l'inertie qui en decoule: le Grand Montreal (1). Il detaille d'abord la nature des transformations procedurales et substantielles qu'ont subi la planification et la gouvernance territoriales au cours des dernieres decennies puis il revele le caractere symbiotique de leur relation en prenant appui sur cet expose. Il relate ensuite les principaux jalons de cet episode recent du Grand Montreal afin d'illustrer la transformation progressive de chacune en un instrument de l'autre. Il revele ce faisant le decalage majeur qui apparait a l'etude de cet episode entre, d'une part, les implications theoriques de cette transition vers la gouvernance collaborative (detaillees dans les trois prochaines sections, consacrees a la recension des ecrits) et, d'autre part, les modalites politiques par lesquelles le Grand Montreal a mis en debat et adopte son tout premier plan metropolitain (detaillees dans les trois sections suivantes, consacrees a l'etude de cas). Il se conclut sur une discussion de la signification de ce decalage en lien avec la theorie de la gouvernance urbaine et une invitation a explorer les autres transformations empiriques associees a cette transition symbiotique de l'administration et de la planification des territoires.

L'administration territoriale, du gouvernement a la gouvernance

La recherche urbaine accepte de facon relativement unanime et depuis une vingtaine d'annees la premisse selon laquelle la > s'est substituee au > (Le Gales 1995) pour refleter l'evolution de l'administration territoriale caracterisee par la decentralisation des politiques publiques (Simard et Chiasson 2008) et la complexification des processus decisionnels (Paquet 2001). Cette premisse se fonde sur le constat que ces transformations ont ete entrainees par l'etablissement de nouveaux partenariats et la redefinition des rapports de force, des regles et des principes de l'action publique (Paquet 2006) en faveur, suivant un ideal theorique melioratif et normatif, d'une plus grande autonomie des collectivites locales a l'egard de l'Etat (Bourdin 2000), d'une cooperation accrue entre les autorites publiques et les acteurs prives (Kleinschmager et Pumain 2006) ainsi que d'une democratie locale participative, deliberative et inclusive (Blondiaux et Sintomer 2002). Cette nouvelle dynamique conjugue la cooperation des gouvernements, la collaboration des secteurs et la coordination des fonctions (Swanstrom et Banks 2009). En droite ligne avec la perspective de Vodoz, Thevoz et Faure (2013), cet article definit la gouvernance territoriale comme une serie d'arrangements politico-institutionnels endogenes outrepassant les structures etatiques traditionnelles mais mettant aux prises au moins un acteur public et supposant des negociations entre les autorites responsables d'un territoire donne, incluant ou non les citoyens et les organisations de la societe civile.

Les modalites d'organisation de l'action collective territoriale ont entraine une remise en cause, une banalisation, un depassement, un repli et une erosion de l'Etat, depourvu de son monopole, de sa position d'operateur economique, de sa > et de son > herites des Trente glorieuses, refletant sa perte de legitimite et les limites de sa capacite a repondre seul et adequatement aux problemes sociaux, economiques et environnementaux de l'epoque neoliberale (Chevallier 2003). L>, jadis donne de maniere descendante (top-down) par l'expertise de la sphere technique et le pouvoir decisionnel des acteurs etatiques, s'en trouve desormais constamment negocie par et entre les gouvernants de naguere, dans une approche tantot ascendante (bottom-up), tantot--mais plus rarement--horizontale. Le role que jouent les gouvernes de naguere au sein de ce processus de negociation constante demeure toutefois contingente et tributaire de la bonne foi des elites politiques et economiques, parties prenantes preponderantes de cette nouvelle distribution des pouvoirs tacites et explicites (Jouve 2005). La montee en puissance des acteurs du secteur prive qui participe de ce phenomene contribue a transformer le contexte de planification territoriale, marque non plus seulement par une prise de decision descendante sur la base du pouvoir electif et de la rationalite instrumentale mais desormais davantage par la voie de la suggestion, de la discussion et de la deliberation a la recherche de solutions rassembleuses et consensuelles. Le degre de satisfaction de la societe civile en general, et des citoyens directement concernes par ces solutions en particulier, demeure indissociable de la place qui leur est reservee dans le cadre de ces exercices de planification nouveau genre.

La planification territoriale, de la rationalite globale a la collaboration

La recherche urbaine s'effectue egalement de maniere generale dans une perspective selon laquelle, parallelement a cette evolution de l'administration territoriale vers la gouvernance, la planification territoriale a elle aussi effectue une transition marquee, du modele rationnel global, technocratique et hierarchique (Faludi 1973; Taylor 1998; Wachter 2000) vers un paradigme transactionnel, axe sur l'information et la consultation du public sur les plans et les projets d'amenagement et d'urbanisme (Forester 1989; Friedmann 1987; Healey 1997). Le corollaire de cette premisse est que l'elitisme technocratique de la planification territoriale d'apres-guerre a progressivement fait place a des pratiques planificatrices davantage axees sur les interactions sociales et impulsees par les dynamiques politiques et economiques des territoires concernes.

La planification territoriale cherche a lier des etapes non seulement temporellement lineaires mais aussi spatialement diffuses et dont les objets et les finalites sont en grande partie determines par les acteurs qui y participent, suivant les asymetries habituelles entre leur pouvoir d'influence respectif. Ses pratiques peuvent ainsi de moins en moins etre considerees comme les determinants exclusifs ou preponderants de l'action publique territoriale--une conception axee sur le gouvernement...

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