Tous pour un : le regroupement de projets de loi du gouvernement pendant la 42e legislature.

Auteur:Feldman, Charlie
 
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Le regroupement de projets de loi, c'est-a-dire la reintroduction, sans aucune modification, de toutes les dispositions de fond d'un projet de loi dans un autre projet de loi, a ete utilise a plusieurs reprises par le gouvernement durant la 1re session de la 42e legislature. Dans cet article, l'auteur fait remarquer que cette facon de presenter un programme legislatif est quelque peu inhabituelle et qu'elle merite d'etre examinee plus a fond du point de vue de la planification legislative. Il explique que, meme si le fait de fusionner ou de regrouper des questions connexes en un seul projet de loi maximise l'efficacite, le depot d'un projet de loi du gouvernement entraine une myriade de consequences juridiques et pratiques depassant le Senat et la Chambre des communes, dont certaines sont amplifiees lorsque les projets de loi sont regroupes. L'auteur soutient que la tendance recente a regrouper les projets de loi est liee a la prise de conscience du temps limite prevu dans le calendrier legislatif entre les elections. Toutefois, si le regroupement de projets de loi devient une pratique plus courante dans l'avenir, il y aurait lieu de se pencher sur certaines questions relatives a la previsibilite et a la coherence du programme legislatif.

Introduction

Les lecteurs passionnes de textes de loi doivent ressentir une forte impression de deja vu lorsqu'ils parcourent les projets de loi deposes durant la 1re session de la 42e legislature. Par exemple, on pourrait comparer le projet de loi C-75 a une poupee russe : il renferme les modifications au Code criminel proposees dans les projets de loi C-28, C-38 et C-39, ce dernier contenant deja les modifications legislatives proposees dans le projet de loi C-32. Pourtant, le projet de loi C-75 n'est pas un cas isole : le projet de loi C-71, qui porte sur les armes a feu, contient les dispositions du projet de loi C-52; le projet de loi C-62, qui traite de l'emploi dans le secteur public, comporte les propositions des projets de loi C-5 et C-34; le projet de loi C-44, qui met en Luvre des dispositions du budget, englobe le projet de loi C-43; et le projet de loi C-76, portant sur les elections, renferme les mesures provenant du projet de loi C-33.

Il arrive souvent qu'un gouvernement regroupe des mesures legislatives presentees anterieurement lorsqu'il depose des projets au cours d'une nouvelle session ou legislature (1); or, il est plus rare qu'un gouvernement restructure des propositions legislatives durant la meme session sans y apporter de modifications (2). Certes, le gouvernement en place est libre de structurer son programme legislatif comme bon lui semble en vue de le presenter au Parlement, mais la pratique consistant a reproduire en bloc des dispositions d'un projet de loi dans un autre au cours de la meme session parlementaire appelle un examen plus approfondi du point de vue de la planification legislative.

Le present article traite tout particulierement de la situation oo toutes les dispositions de fond d'un projet de loi sont incorporees sans modification dans un autre projet de loi (3). Il faut faire la distinction entre cette situation unique et les cas oo certaines parties d'un projet de loi sont presentees de nouveau dans un autre projet de loi pendant la meme session. Prenons l'exemple d'un projet de loi qui a ete depose lors de la 41e legislature, soit le projet de loi C-31, Loi visant a proteger le systeme d'immigration du Canada, qui comportait des parties du projet de loi C-4, Loi visant a empecher les passeurs d'utiliser abusivement le systeme d'immigration canadien. Il est important de noter que seulement certaines dispositions du projet de loi C-4 ont ete incorporees dans le projet de loi C-31 sans modification, alors que d'autres ont ete modifiees (4). Il est possible qu'au fil de l'evolution des politiques d'un gouvernement, il devienne necessaire d'ajouter de nouvelles mesures qui renferment certaines dispositions presentees anterieurement (5).

Planification legislative : vue d'ensemble

Il va sans dire qu'aucun projet de loi du gouvernement n'est depose au Parlement sans une planification rigoureuse (6). Tout d'abord, un gouvernement doit selectionner lesquelles de ses politiques exigeant l'adoption d'une loi il presentera, puis decider a quel moment le projet de loi sera depose ainsi que dans quelle chambre et sous quelle forme (p. ex. mesure autonome, ou integree dans une loi d'execution du budget). Il doit egalement prevoir la maniere dont il fera adopter la loi au Parlement, en se penchant notamment sur la selection des comites charges d'etudier le projet de loi, sur la question de savoir s'il faut soumettre le projet de loi a un comite avant ou apres la deuxieme lecture a la Chambre, ou s'il faut le soumettre a un examen prealable par le Senat. Il doit aussi prendre en consideration les consequences parlementaires eventuelles, comme l'application du nouvel article 69.1 du Reglement de la Chambre qui permet au President de diviser les questions d'un projet de loi omnibus aux fins du vote.

Cette tache, qui est deja ardue, se complique par l'imprevisibilite absolue du Parlement et la nature de la gouvernance. Un gouvernement qui a etabli ses priorites legislatives peut se voir contraint de mettre ces priorites en suspens pour legiferer rapidement par suite d'une decision inattendue d'un tribunal ou parce qu'une loi forcant le retour au travail doit etre adoptee dans les plus brefs delais. Le caucus du gouvernement peut aussi perdre de nombreuses heures ou jours de debat en raison de manLuvres procedurales exigees a court preavis (7) ou de circonstances tout a fait imprevisibles (8).

En l'absence d'une planification minutieuse, il se peut que le temps a la Chambre soit gaspille et que le projet de loi du gouvernement ne soit pas suffisamment debattu ou en mesure de franchir toutes les etapes du processus legislatif avant la dissolution du Parlement. D'ailleurs, dans certains cas, un gouvernement peut decider, meme si son programme pourrait etre execute par une loi, qu'il existe une meilleure facon d'utiliser le temps au Parlement a l'egard d'une question donnee (9).

L'impact potentiel de l'echec d'une loi gouvernementale depasse largement les questions d'embarras politique ou parlementaire. Une question de confiance non adoptee peut entrainer la chute d'un gouvernement et declencher des elections. Les credits en souffrance pourraient devoir etre corriges au moyen d'un mandat special du gouverneur general pour assurer la poursuite du financement de services essentiels et le versement de prestations au titre de la Securite de la vieillesse, par exemple (10). Concretement, l'echec d'une mesure...

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