Analyse comparative des assemblees legislatives du Canada.

• Author: Joseph, Jill Anne
• Position: Report

Les organismes se servent souvent de l'analyse comparative, un outil utile, pour confronter leurs pratiques et leurs procédures administratives avec celles d'organismes concurrents ou modèles. Cet outil leur offre des éléments externes en fonction desquels ils peuvent mesurer leur rendement. Tandis que l'administration du Sénat continue dëlaborer le cadre d'évaluation de son rendement, on incite les directeurs à intégrer des points de référence externes à leurs indicateurs de rendement afin dëtablir des mesures comparatives. Les points de référence sont regroupés en diverses catégories, constituées dëléments qualitatifs ou quantitatifs. Le présent article donnera des exemples de points de référence qualitatifs et quantitatifs dans le contexte parlementaire.

**********

Pour déterminer des points de référence qualitatifs visant à améliorer le fonctionnement d un organisme, il faut d abord préciser les traits qui caractérisent le succès ou l'efficacité, c'est-à-dire qu'il faut établir un profil des meilleures pratiques qui serviront de points de comparaison. Les points de référence quantitatifs prennent surtout la forme de statistiques ou de ratios concernant une opération. Si l'on veut améliorer un processus ou une opération, il vaut mieux disposer de mesures indiquant la nature des améliorations qu'on pourra effectuer. Les deux types de points de référence s'avèrent donc souvent utiles.

Efforts internationaux en matière d'établissement de points de référence qualitatifs pour les assemblées législatives

Diverses institutions d'un peu partout dans le monde se servent de points de référence qualitatifs sur le mieux-être démocratique des assemblées législatives pour en évaluer les forces et les faiblesses et mettre au point des plans stratégiques en vue de réformes démocratiques. En 2009, les greffiers de la Chambre des communes et du Sénat ont invité les planificateurs stratégiques des deux chambres à préparer un processus initial d'auto-évaluation en fonction des critères définis par l'Association parlementaire du Commonwealth (APC) (1). Il fallait évaluer 87 critères se rapportant à tous les sujets, du règlement de l'assemblée législative à la neutralité politique du personnel. Dans la plupart des cas, l'évaluation était simple et directe. Ces évaluations ont ensuite été sanctionnées par les conseillers en procédure du Bureau de la procédure et des travaux de la Chambre et du Service de recherches pour le Bureau du Sénat et de la Chambre des communes. On a laissé le soin aux parlementaires d'évaluer certains points de référence jugés trop politiques ou subjectifs, par exemple la gouvernance éthique. En effet, comme tout ce que nous faisons repose sur l'éthique et que l'exemple doit venir d'en haut, les membres du personnel ont laissé les parlementaires évaluer eux-mêmes les critères de la gouvernance éthique. Les parlementaires ont discuté des points de référence, évalué individuellement les critères et établi la moyenne des réponses en vue de déterminer une cote unique pour chacun des points de référence.

Quelques mois après ma participation à cet exercice d'auto-évaluation, l'APC m'a demandé d'en parler lors de la Conférence internationale sur l'analyse comparative et l'auto-évaluation des parlements démocratiques, organisée à Paris par l'Institut de la Banque mondiale. Que ce soit à titre de concepteur, d'administrateur ou de participant, les représentants d'au moins dix organismes ont présenté un exposé sur leur expérience des processus d'analyse comparative (2).

Les divers ensembles de critères que peuvent employer les pays pour leur auto-évaluation se recoupent tous dans une large mesure. À titre d'exemple, la formulation des critères appliqués par l'APC et l'Assemblée parlementaire de la Francophonie est pratiquement identique dans certains cas. Toutefois, les critères peuvent être conçus en vue d'évaluer des caractéristiques précises. Par exemple, l'APC a élaboré un ensemble de critères distinct pour évaluer les assemblées législatives démocratiques des Îles du Pacifique. Parmi ces critères supplémentaires, mentionnons le niveau acceptable de rémunération et l'existence des ressources nécessaires à la rédaction des mesures législatives. Parmi les nombreux ensembles de critères qui ont été élaborés, certains se concentrent davantage sur certains aspects de la démocratie, ce qui, en théorie, les rend plus intéressants pour les assemblées législatives qui pourront obtenir de bons résultats dans ces domaines.

Plusieurs ensembles de critères ne couvrent pas les sources de financement externes des campagnes électorales ou des activités parlementaires. Or, il semble évident que cet aspect constitue un critère important du caractère démocratique des assemblées législatives. La variété des critères existants découlerait du grand nombre de pays participants et du caractère unique de leur histoire et de leur culture. Un représentant du Centre parlementaire a exprimé une opinion que presque tous semblaient partager, à savoir qu'il est difficile de proposer un ensemble de critères qui serait jugé idéal par tous les intervenants. Toutefois, cet avis ne semble pas tenir compte des importants recoupements entre les ensembles, recoupements qui laisseraient entrevoir la possibilité d'élaborer un ensemble commun de critères qui serait acceptable à l'échelle internationale. À la fin de mon exposé sur le processus d'auto-évaluation du Canada, un participant m'a demandé si nous avions comparé les systèmes de critères en vue d'adopter le plus utile. La réponse était bien sûr négative.

Bien qu'on ait invité des pays de toutes les tailles et de tous les degrés de développement, il semble que les auto-évaluations fondées sur un ensemble de points de référence s'adressent davantage aux petits pays qui reçoivent de l'aide au développement. Des intervenants de l'USAID et du National Democratic Institute ont déclaré que la situation démocratique d'un pays, qui peut être mesurée à l'aide des critères d'évaluation, est inextricablement liée à la santé économique de celui-ci. Toutefois, on n'a fourni aucune preuve pour étayer cette affirmation. L'auto-évaluation a effectuée par le Canada pour l'APC a été saluée par les participants, notamment par les Américains. Par ailleurs, il semble que le Canada ait été le seul pays industrialisé ou la seule > à s'être conformé à la demande de l'organisme. Nous avons certes donné un très bel exemple d'auto-évaluation aux petits pays (3), mais, outre le fait de servir d'exemple, quelle a été la valeur de cet exercice?

L'auto-évaluation du Canada pour l'APC : une étude de cas

Les critères d'évaluation établis par l'APC couvrent des aspects généraux, comme l'éligibilité des candidats aux élections, l'immunité des parlementaires et leur rémunération. Certaines sections se penchent sur la procédure et les sessions. Certains critères plus...