Cendrillon au bal : L'intention du législateur dans les tribunaux canadiens.

• Author: Barker, Susan

William Eskridge, maître à penser américain dans le domaine de l'interprétation des lois, a déjà dit de l'interprétation des lois qu'elle est : << la Cendrillon du savoir juridique. Autrefois méprisée, ignorée et confinée à la cuisine, elle danse maintenant dans la salle de bal. >> (1) Reproduite en 1999 dans un article de Stephen Ross, professeur de droit américain qui encourage les juristes canadiens à consacrer plus de temps à l'enseignement de l'interprétation des lois, (2) cette citation rend parfaitement compte de l'explosion de la quantité de travaux d'érudition sur l'interprétation législative que Ross observe au Canada. Le recours à l'interprétation legislative--domaine fascinant de la recherche juridique qui englobe l'intention du législateur--trouve une application aussi importante que pratique dans les tribunaux. Lorsque l'issue d'un litige dépend de la signification de quelques mots utilisés dans une loi, l'interprétation qu'on en fera influencera d'une manière ou d'une autre la vie et les droits des personnes concernées.

Qu'est-ce que la recherche de l'intention du législateur?

Notre intérêt pour la question de l'intention du législateur découle de l'expérience que nous avons acquise dans les bibliothèques juridiques et législatives, où trouver l'intention derrière une loi est source de nombreuses questions nécessitant des recherches approfondies. Voici des exemples de questions souvent posées aux analystes législatifs :

<< Pourriez-vous cherchez dans le hansard, les énoncés de politique et les comptes rendus des comités pour trouver tous les débats entourant la loi X, en remontant jusqu'à l'époque du dépôt du prédécesseur de cette loi, c'est-à-dire, je crois, avant 1900? Nous voudrions savoir ce que signifie << Y << et s'il comprend << A et B <<.>>

Ou encore : << Pourrais-je obtenir le hansard et les délibérations du comité au sujet de ce projet de loi et de ses moutures précédentes? Qu'est-ce que le Parlement entendait par cette phrase? Quand et comment cet article a-t-il été ajouté à la loi? >> Ce sont là le genre de questions qui sont posées aux bibliothécaires de droit, et qui supposent une recherche de l'intention du législateur.

Ces questions peuvent exiger beaucoup de temps, et chercher les réponses équivaut parfois à chercher une aiguille dans une botte de foin. En effet, découvrir l'intention du législateur nécessitera de réunir tous les éléments pour déterminer comment le texte de loi a évolué au fil du temps, quels changements, le cas échéant, y ont été apportés, et ce que les législateurs en ont dit dans le hansard et dans les délibérations des comités. On peut également retenir des documents ayant inspiré la législature, par exemple les rapports de commissions d'enquête et de commissions de réforme du droit et les énoncés de politique gouvernementaux.

La recherche de l'intention du législateur peut donner l'impression d'être Cendrillon, dans sa version d'avant le bal : confiné aux rayonnages d'une bibliothèque, on se livre à un labeur incessant. Paul Michel, qui avait écrit au sujet de l'interprétation législative dans le McGill Law Journal, en 1996, est également de cet avis. Il affirme que [TRADUCTION] : << le processus d'interprétation législative est le héros discret du droit. Pratiquement ignorée des facultés de droit, et dénuée du prestige dont jouit l'interprétation constitutionnelle, l'interprétation des lois est néanmoins la tâche la plus courante pour les cours et les tribunaux administratifs. Courante, certes, mais essentielle. >> (3)

Les bibliothèques parlementaires, les bibliothèques universitaires de droit et celles des cabinets d'avocats reçoivent toutes ces types de questions et fournissent la documentation nécessaire à la recherche. Dans les bibliothèques parlementaires, les bibliothécaires doivent prendre soin de vérifier si la question relève d'une affaire dont les tribunaux sont saisis. Si tel est le cas, nous ne pouvons offrir notre aide : il faut donc souvent user de précautions pour déterminer quels sont les renseignements que nous pouvons fournir. Pourtant, même dans ce contexte, nous pourrons peut-être orienter les clients dans la bonne direction en leur communiquant les dates de lecture des projets de loi ainsi que des comptes rendus des délibérations parlementaires, sans analyser de phrase particulière.

Compte tenu de la multiplicité de termes employés pour qualifier la recherche de l'intention du législateur, il est utile de définir certaines de ces expressions. Tant les bibliothécaires que les juges et les juristes utilisent le terme << historique législatif >>, en lui prêtant toutefois des sens divers. On parle également de << retracer >> l'évolution de la loi. D'après l'ouvrage The Construction of Statutes de Ruth Sullivan, l'évolution législative consiste en [TRADUCTION]

<< les versions successives de dispositions législatives édictées, depuis leur création jusqu'à leur libellé actuel ou à leur remplacement ou abrogation. >> (4)

Ainsi, l'évolution législative :

<< ...comprend tout ce qui a trait à la conception, à la préparation et à l'adoption [d'une loi] ..., des toutes premières propositions à la sanction royale. Cela inclut également les rapports des commissions de réforme du droit ...; les études et les recommandations des ministères et des comités; les propositions et les mémoires soumis au Cabinet; les observations du ministre responsable du projet de loi; les documents présentés ou autrement portés à l'attention de la législature au cours du processus législatif, notamment les notes explicatives; la documentation publiée par le gouvernement au cours du processus législatif, par exemple les documents explicatifs ou les communiqués de presse; les audiences et les rapports des comités législatifs; les débats ...; le compte rendu des motions d'amendement aux projets de loi; les résumés de l'étude d'impact de la réglementation, etc. >> [TRADUCTION] (5)

Autrement dit, l'évolution législative consiste en la loi et les changements qu'elle a subis. L'historique législatif, lui, est tout ce qui entoure ces changements. Les avocats et les juges recourent aussi bien à l'analyse de l'évolution qu'à l'analyse de l'historique des lois pour déterminer l'intention du Parlement.

C'est à partir de telles interrogations que nous avons vu une occasion de recherche. Nous avions l'impression que ce genre de questions portant sur l'intention du Parlement revenaient plus fréquemment dans les bibliothèques de droit et les bibliothèques législatives, et nous voulions pousser plus loin l'analyse et voir pourquoi et comment on utilise la documentation relative à l'historique...