Des competences legislatives personnelles en matiere d'activites de chasse, de peche et de piegeage dans les ententes de revendications territoriales: les limites de la cogestion.

• Author: Motard, Genevieve
• Position: Canada - Moving from the Why to the How of Indigenous Law

Les accords de reglement des revendications territoriales globales conclues entre l'Etat canadien et des nations autochtones prevoient des competences legislatives en matiere de prelevement des ressources fauniques, floristiques et halieutiques. Ces ententes permettent la reconnaissance etatique du droit autochtone sur ces questions. Les competences ainsi reconnues le sont cependant sur une base personnelle, ce qui signifie qu'elles ne s'appliquent qu'aux personnes identifiees comme beneficiaires des droits dans les ententes. Cet article presente, dans un premier temps, les difficultes de coexistence entre les ordres juridiques autochtones et etatiques posees par l'exercice d'une competence legislative personnelle en matiere de prelevement des ressources fauniques, floristiques et halieutiques. Dans un deuxieme temps, le texte s'interesse aux forums de cogestion, dont la mise en place par les ententes cherche a resoudre certames de ces difficultes. Enfin, le texte s'attarde aux limites a l'autonomie que posent ces forums de cogestion aux competences legislatives personnelles reconnues aux nations signataires des ententes.

Comprehensive land claim settlement agreements between Canada and First Nations confer legislative authority in matters of collecting faunal, floral, and fisheries resources. These agreements grant state recognition of Aboriginal law on these questions. This legislative authority, however, is recognized on a personal basis, meaning that it only applies to people identified as beneficiaries of the rights in the agreements. This article first of all exposes the difficulty of coexistence between Aboriginal and state legal orders where the exercise of a personal legislative authority in the matter of faunal, floral, and fisheries resources is concerned. Second, the text discusses the co-management forums established by the agreements in order to solve some of the aforementioned difficulties. Finally, the text considers the limits these forums pose to autonomy by constraining the exercise of the personal legislative authority granted by the agreements to signatory Nations.

Introduction I. Le difficile exercice des competences legislatives personnelles en matiere d'activites de prelevement des ressources fauniques, halieutiques et floristiques A. Des con flits prenant leur source dans l'application inadequate des normes etatiques a l'egard des usagers allochtones B. Des conflits qui decoulent des distinctions entre les regles juridiques autochtones et allochtones II. La cooperation intergouvernementale comme solution institutionnelle aux defis de la coexistence A. cogestion: un principe d'amenagement et de cooperation aux mille usages B. cogestion dans les ententes de revendications territoriales globales III. Les competences legislatives personnelles des nations signataires limitees par les pouvoirs reconnus aux forums de cogestion A. Des recommandauons politiquement obligatoires B. Des pouvoirs juridiquement contraignants Conclusion Introduction

Intimement liees aux modes de vie traditionnels des communautes autochtones, les activites de chasse, de piegeage, de peche et de cueillette font aujourd'hui l'objet d'une protection constitutionnelle lorsqu'il est demontre qu'elles font partie integrante de la culture distinctive d'un groupe autochtone ou qu'elles sont protegees par un traite (1). En ces domaines, la resistance des peuples autochtones a force les gouvernements federaux et provinciaux a partager le pouvoir. Sur les terres ou des droits non exclusifs de propriete, d'acces ou d'usage ont ete reconnus par des ententes de revendications territoriales globales, le partage du pouvoir entre l'Etat et les nations qui en sont signataires (2) se concretise sur une base person nelle: les nations signataires controlent les activites des beneficiaires des droits d'acces ou d'usage, tandis que l'Etat controle les activites des nonbeneficiaires (3). Des lors, le territoire n'est regi que partiellement en fonction des activites, car il est aussi regi suivant le statut juridique des personnes qui les exercent (4).

Cette gestion partagee du territoire en fonction des activites et du statut des personnes est une des caracteristiques propres aux relations juridiques entre la Couronne et les peuples autochtones. Dans plusieurs arrets, la Cour supreme du Canada a releve le fait que ce sont les collectivites autochtones qui demeurent les seules titulaires des droits ancestraux (5); les individus membres de ees collectivites en sont les beneficiaires (6). Les droits ne peuvent etre exerces par des non-membres et ne peuvent non plus leur etre cedes. De surcroit, la collectivite a le pouvoir de decider de la maniere d'exercer les droits (7). Des lors, selon un auteur, la jurisprudence aurait introduit le principe de personnalite des lois (8) a meme le droit canadien relatif aux peuples autochtones (9). En effet, sauf la ou les autochtones jouissent de droits exclusifs de propriete, d'acces ou d'usage, les pouvoirs en matiere de prelevement des ressources renouvelables visent a regir l'exercice de droits reserves a certaines personnes sur une base identitaire (10). La meme activite, lorsqu'exercee par un non-autochtone, ne sera pas regie par les decisions de la collectivite autochtone titulaire du droit ancestral.

Le principe de personnalite des lois, lorsqu'il cherche a regir des activites de nature territoriale, pose de nombreuses questions. En outre, la competition qui oppose l'application personnelle des lois autochtones a une application territoriale des lois etatiques souleve la question du rapport egalitaire entre ces ordres juridiques. Mais encore, le choix de recourir au principe de personnalite des lois peut avoir pour objectif ou pour effet d'empecher aux peuples autochtones d'exercer leurs souverainetes sur leurs terres ancestrales. En ce sens, il peut s'agir d'un mecanisme neocolonial. Malgre sa pertinence et son importance, ce texte n'a toutefois pas pour objectif de creuser cette question (11). Il a plutot pour objectif d'etudier une des manieres dont ce principe a ete utilise dans les ententes de revendications territoriales globales au Canada et d'analyser les limites que cela pose au droit a l'autonomie des peuples autochtones, etant entendu que le respect de ce droit favorise la decolonisation du droit canadien. Pour l'analyse du respect du droit a l'autonomie, nous considerons que les peuples autochtones doivent, autant que possible, etre libres de prendre des decisions sans entrave (principe de liberte), dans des domaines et avec une portee territoriale et personnelle suffisante (principe de competence), et sans etre assujettis aux entites etatiques (principe d'egalite). Il demeure que la capacite de mesurer l'autonomie dont beneficie une entite ou un peuple est une tache difficile et les conclusions varieront bien sur suivant les criteres. Pour ce texte, nous nous attacherons a examiner les mecanismes juridiques retenus dans les ententes de revendications territoriales globales pour mettre en oeuvre le principe de personnalite des lois, lorsqu'applique a des activites de prelevement des ressources, notamment fauniques, halieutiques et floristiques.

Or, la coexistence des ordres juridiques, qui decoule de l'exercice par des individus assujettis a des regles distinctes d'une meme activite de prelevement et a l'egard de la meme ressource, s'est averee difficile a bien des egards. Ce texte presentera done, dans une premiere partie, les difficultes liees a la coexistence, sur une base personnelle, d'ordres juridiques distinets en matiere d'acces aux terres (I). Dans une seconde partie, ce texte traitera de la principale solution institutionnelle retenue dans les ententes de revendications territoriales globales pour repondre a ces defis (II). Nous verrons alors que l'application des lois sur une base personnelle en matiere d'acces a la terre cree une situation d'interdependance qui exige des autorites publiques, autochtones et etatiques, de cooperer. Dans les ententes sur les revendications territoriales globales, cela se traduira par la mise en place de forums de cogestion. La derniere partie du texte sera consacree a un examen des interactions entre les pouvoirs reconnus a ces forums et les competences legislatives reconnues sur une base personnelle en matiere de prelevement des ressources (III).

(11) Voir plutot Motard, Principe de personnalite, supra note 2.

1. Le difficile exercice des competences legislatives personnelles en matiere d'activites de prelevement des ressources fauniques, halieutiques et floristiques

   La ou la gestion des ressources est basee sur le principe de personnalite des lois, deux ou plusieurs entites ont le pouvoir de regir les activites de prelevement d'une meme ressource en fonction des differents groupes de personnes, chaque entite etant responsable d'un groupe en particulier. Ce regime doit etre distingue des regimes de droits particuliers, ou une seule entite demeure responsable de la distribution de la ressource entre les differents groupes de personnes. Il y a bien, dans cette derniere situation, territorialite des lois. Dans les deux cas de figure, la repartition de la ressource demeure une tache delicate pour les gouvernants et peut mener a d'importants conflits. Les causes a l'origine de ees conflits sont toutefois differentes.

   Dans un regime de droits particuliers, la contestation des choix du pouvoir centralise en matiere de repartition de la ressource sera motivee par le droit a l'egalite (12) et par la remise en question de la legitimite des pretentions du groupe qui beneficie de droits specifiques (13). Ces conflits surviennent plus particulierement dans les cas de rarete de la ressource, mais ils peuvent aussi survenir dans les cas ou la ressource a une valeur economique importante en depit de son abondance (14). A l'origine de ces conflits se trouve un sentiment d'injustice et d'iniquite qui peut etre ressenti tant par les membres de la...